受案范圍、強制檢驗血液、行政強制措施、刑事偵查
交警根據《道路交通安全法實施條例》第一百零五條規定，對酒后駕駛當事人實施的強制檢驗血液行為，是公安機關判定案件能否進入刑事立案的基礎性調查行為，屬于公安機關為了固定證據所實施的行政強制措施，并非公安機關依照刑事訴訟法的明確授權實施的行為，應屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。并且，交警實施的強制檢驗血液行為應嚴格遵循《行政強制法》所規定的法定程序，以保護相對人的實體和程序權益。
《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一條、《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》第一百零五條、《中華人民共和國行政強制法》第十八條、第十九條、第二十條
原告高曉強訴稱：2018年10月26日23時30分許，原告駕駛魯BCT975號小型普通客車在青島市黃島區榕江路江山麗城北門處發生交通事故。被告現場處理人員認為原告涉嫌酒后駕駛機動車，遂決定對原告實施檢驗血液的行政強制措施，并在2018年10月27日凌晨1點30分將原告帶至開發區醫院抽取血樣。被告在實施前述檢驗血液的行政強制措施時，未當場制作法律文書。直到2018年11月2日，被告才制作了《公安交通管理行政強制措施憑證》（編號：3702113001241010）并送達原告。被告在對原告實施前述檢驗血液行政強制措施時，根本就未遵循《中華人民共和國行政強制法》第十八條等法律、行政法規的規定，存在一系列的嚴重違法情形。故該檢驗血液的行政強制措施，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條、七十四條之規定，應確認違法，并予以撤銷。故請求：1.確認被告2018年10月26日對原告實施的檢驗血液行政強制措施違法，并判令撤銷；2.判令被告承擔本案全部訴訟費用。被告青島市公安局交通警察支隊黃島大隊辯稱：一、原告危險駕駛一案的基本情況。2018年10月26日，接分局指揮中心通報，在黃島區榕江路江山麗城路段路北一輛出租車與轎車相刮。被告到場后發現是原告駕駛魯BCT975號轎車與出租車追尾，原告身上有濃重的酒味，明顯是醉酒狀態?，F場詢問時原告不承認是轎車駕駛員，拒不出示證件、不講姓名。遂將其帶至警車上進一步詢問，原告仍不出示證件，也不承認喝酒，只是稱自己叫高玉強（音）。后被告將原告帶至開發區醫院采血，經多次警告，原告才同意采血，但在登記采血單時堅稱自己叫高玉強，在簽名處也只畫了一個圈。采血完成后被告將原告帶回中隊落實身份，因原告稱其妻子出差，家中孩子有暈倒經歷，民警讓原告先回家照顧孩子，當天早晨攜帶有效身份證件到被告單位接受處理。期間經電話聯系，原告不予配合，也未到被告單位接受處理。10月31日，原告的酒檢報告顯示其血液中乙醇含量為148mg/100ml，民警聯系原告，其仍然未到交警隊接受處理，直至11月2日，民警稱如不來處理就把酒檢報告寄送至原告單位，原告才到交警隊接受處理。2018年11月3日，原告危險駕駛案被青島市公安局開發區分局立案偵查，2019年1月9日，原告被取保候審。目前，原告危險駕駛案已移送檢察院審查起訴。二、原告所訴行為屬刑事偵查行為，是公安機關刑事司法工作職責，不屬于行政訴訟受案范圍。公安機關作為兼具行政執法和刑事司法職能的機關，只有在行使行政職權時的行為，才能作為行政訴訟的受案范圍，刑事司法職能的工作，不應列入行政訴訟范圍。本案已經刑事立案進入刑事偵查程序，原告所述行為是被告開展的刑事偵查工作，不屬于行政訴訟受案范圍。一審法院經審理查明：2018年10月26日23時58分許，青島市公安局青島經濟技術開發區分局指揮中心接到“陳先生”報警，稱出租車與轎車相刮，轎車駕駛員酒駕。被告單位民警接指揮中心通報后到現場處理，發現原告涉嫌醉酒駕駛魯BCT975號轎車與魯UT6044號出租車追尾。后民警將原告帶至警車上詢問，原告承認其酒后駕駛機動車。被告將原告帶至醫院抽取血樣，開始原告并不配合，后經警告后同意抽血。2018年11月2日，被告針對前述采血行為作出《公安交通管理行政強制措施憑證》（編號3702113001241010），決定對原告10月26日的違法行為采取扣留機動車、檢驗血液/尿樣。另查明，2018年10月31日，經青島市公安局刑事警察支隊技術處檢測認定，被告的血樣中乙醇含量為148mg/100ml。2018年11月3日，青島市公安局青島經濟技術開發區分局決定對原告危險駕駛案立案偵查，11月9日，原告因涉嫌危險駕駛罪被青島市公安局青島經濟技術開發區分局取保候審，該案已移送至檢察機關審查起訴。
青島市黃島區人民法院于2019年6月26日作出（2019）魯0211行初76號行政判決，確認被告青島市公安局交通警察支隊黃島大隊在2018年10月26日對原告實施的強制檢驗血液行為違法。宣判后，青島市公安局交通警察支隊黃島大隊向青島市中級人民法院提起上訴。青島市中級人民法院于2019年10月28日作出（2019）魯02行終569號行政判決，駁回上訴，維持原判。
第一，上訴人對被上訴人所實施的強制檢驗血液行為是行政強制措施還是刑事偵查行為，是否是行政訴訟的受案范圍。《中華人民共和國道路交通安全法》第九十一條規定：飲酒后駕駛機動車的，處暫扣六個月機動車駕駛證，并處一千元以上二千元以下罰款。因飲酒后駕駛機動車被處罰，再次飲酒后駕駛機動車的，處十日以下拘留，并處一千元以上二千元以下罰款，吊銷機動車駕駛證。醉酒駕駛機動車的，由公安機關交通管理部門約束至酒醒，吊銷機動車駕駛證，依法追究刑事責任；五年內不得重新取得機動車駕駛證。另外，《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部<關于辦理醉酒駕駛機動車刑事案件適用法律若干問題的意見>》第一條第一款的規定，行為人血液中酒精的含量達到80毫克/100毫升，屬于醉酒駕駛機動車，應當以危險駕駛罪定罪追究其刑事責任。據此，只有駕駛人血液中酒精的含量達到80毫克/100毫升，屬于醉酒駕駛機動車才追究刑事責任，否則只處行政處罰。2018年10月26日23時58分許，被上訴人涉嫌酒后駕駛車輛，上訴人為確定被上訴人體內酒精含量，強制被上訴人到醫院提取血樣以備酒精含量檢測。依照前述規定，是否對被上訴人追究刑事責任，取決于被上訴人是否為醉駕，該應當與檢測結果相關聯，確有可能對當事人僅處以行政處罰?！豆矙C關辦理行政案件程序規定》（2012修訂）第五十一條規定：公安機關對發現或者受理的案件暫時無法確定為刑事案件或者行政案件的，可以按照行政案件的程序辦理。在辦理過程中，認為涉嫌構成犯罪的，應當按照《公安機關辦理刑事案件程序規定》辦理。據此，上訴人應當按照行政案件的程序辦理相關檢測。上訴人也于2018年11月2日對被上訴人作出了《公安交通管理行政強制措施憑證》（編號3702113001241010），該憑證明確記載“……根據相關法律法規規定（依據見附頁），采取行政強制措施……檢驗血液/尿樣……”。只是在2018年10月31日，鑒定機構確認被上訴人血樣中乙醇檢測含量為148mg/100ml，青島市公安局青島經濟技術開發區分局后于同年11月3日決定對被上訴人以危險駕駛案立案偵查。綜上，上訴人涉案強制檢測行為應該界定為行政強制行為。《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一條第二款第一項規定，公安、國家安全等機關依照刑事訴訟法的明確授權實施的行為，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。涉案強制檢測行為顯然不屬于依照刑事訴訟法明確授權實施的行為，不屬于該排除事項，原審法院將其作為行政訴訟的受案范圍并不不當。第二，上訴人對被上訴人采取的強制檢驗血液行為是否符合法定程序。《中華人民共和國行政強制法》第十八條規定：“行政機關實施行政強制措施應當遵守下列規定：（一）實施前須向行政機關負責人報告并經批準；……（五）當場告知當事人采取行政強制措施的理由、依據以及當事人依法享有的權利、救濟途徑；（六）聽取當事人的陳述和申辯；……”，第十九條規定：“情況緊急，需要當場實施行政強制措施的，行政執法人員應當在二十四小時內向行政機關負責人報告，并補辦手續……”，第二十條規定：“依照法律規定實施限制公民人身自由的行政強制措施時，除應當履行本法第十八條規定的程序外，還應當遵守下列規定……（二）在緊急情況下當場實施行政強制措施的，在返回行政機關后，立即向行政機關負責人報告并補辦批準手續”。上訴人作為履行交通管理職能的行政機關，其在對被上訴人實施行政強制措施時，依法應當報行政機關負責人批準，并當場告知采取行政強制措施的理由、依據及當事人依法享有的權利、救濟途徑，同時還應當聽取當事人的陳述或申辯。從上訴人提交的證據看，其并沒有嚴格按照前述法定程序進行，其也沒有在作出涉案行政強制措施的二十四小時內補辦相關手續，只是在2018年11月2日才向被上訴人作出了《公安交通管理行政強制措施憑證》，明顯超過了前述法律規定的補辦手續時間，原審確認程序違法并無不當。公安機關作為兼具行政管理和刑事司法職能的國家機關，其作出的權力行為可能涉及行政強制措施或刑事偵查行為，由于執法實踐的多樣性、行為表象的相近性和職能履行的銜接性，相對人甚至法律工作者往往難以將二者甄別開來。而《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一條第二款第二項規定，公安等機關依照刑事訴訟法的明確授權實施的行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍，因此，確定某一行為是行政強制措施還是刑事偵查行為，關系到當事人能否獲得相應的法律救濟，以及應當選擇何種救濟途徑。行政強制措施，是指行政機關在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為。具有強制性、預防性、暫時性、非制裁性等特征。刑事偵查行為，是指公安等偵查機關在刑事案件立案之后，依照法定程序進行的各種專門調查工作，包括收集證據、證實犯罪、查獲犯罪人及對犯罪嫌疑人采取必要強制措施的訴訟活動。具有強制性、專門性、保密性、及時性等特征。在同針對相對人違法行為的情況下，這是行政違法和刑事犯罪的本質區別，涉及相對人違法情節的輕重，社會危害的大小。行政違法行為雖違反國家法律、法規，但違法情節較輕，尚未構成犯罪，一般被處以行政處罰或其他行政處理。刑事犯罪則是已經觸犯刑法，違法情節較重，社會危害程度較重的行為，通常會被司法機關處以刑罰。行政強制措施依據的是有關行政管理的法律規范，主要是行政強制法和有權設定行政強制措施的專門法律、行政法規和地方性法規，需要遵守行政行為的一般程序規定。刑事偵查行為依據的是刑事訴訟法等有關刑事訴訟活動的法律規定，偵查程序屬于刑事訴訟中的一項獨立程序。由于公安機關的雙重職能，其行政強制行為和刑事司法行為有一定延續和銜接，因相對人過錯程度、定量檢測結果、危害后果程度需要進一步確定，有些情形就存在行政案件向刑事案件的轉化，而刑事立案就是重要的界點。例如對于酒后駕車情形，飲酒駕車是指車輛駕駛人員血液中的酒精含量大于或者等于20mg/100ml，小于80mg/100ml的駕駛行為，僅需進行行政處罰；醉酒駕車是指車輛駕駛人員血液中的酒精含量大于或者等于80mg/100ml的駕駛行為，需要追究刑事責任。故在血液酒精含量檢測結果之前，案件性質處于待定狀態，為此《公安機關辦理行政案件程序規定》（2018修訂）第六十五條規定，公安機關對發現或者受理的案件暫時無法確定為刑事案件或者行政案件的，可以按照行政案件的程序辦理。更為明確的是，根據刑事訴訟法的規定，立案是刑事訴訟程序的第一階段，只有正式立案后，刑事訴訟的程序才正式啟動，而偵查是刑事案件立案之后進行的各種專門調查工作。因此，即使當事人最終被認定為犯罪，公安機關此前的強制行為也并非一概認定為刑事偵查行為。公安機關在刑事立案前所采取的調查行為或強制措施是判定案件是行政案件或刑事案件、能否進入刑事訴訟的基礎性行為，應當認定為公安機關行使行政管理職能的行政行為。行政強制措施作為行政行為的一類，救濟途徑較為寬泛，受害人除了可以要求有關部門進行監督外，還可以提起行政復議、行政訴訟，獲得國家賠償。而當刑事偵查行為侵害當事人合法權益時，受害人可以要求檢察機關或者上級公安機關進行監督糾正，也可以通過刑事賠償來獲得事后救濟，但不能提起行政復議或行政訴訟。（一）被訴強制檢驗血液行為符合行政強制措施的特點。黃島交警大隊接警后到現場處理時發現高曉強涉嫌酒后駕駛，為固定相關證據，防止血液中的酒精含量隨時間推遲而發生變化，遂依據《道路交通安全法實施條例》第一百零五條規定，作出對高曉強實施強制檢驗血液的決定，并以檢驗結果作為最終處理的依據，該行為符合如前所述行政法規規定的為防止證據損毀所采取的強制性、暫時性、非最終制裁性的行政強制措施行為特點，當屬行政強制措施范疇。故，交警大隊關于抽取血樣進行鑒定只是調查取證的一種措施，不符合行政強制措施的特征的上訴理由，不予支持。（二）被訴強制檢驗血液行為在刑事立案之前，且檢驗結果決定案件性質。青島市公安局青島經濟技術開發區分局于2018年11月3日才對高曉強醉駕進行刑事立案，故只有在2018年11月3日之后的行為才應界定為刑事偵查行為。本案黃島交警大隊對高曉強采取的強制檢驗血液行為發生在2018年10月26日晚至2018年10月27日凌晨，雖然該行為在一段時間內具有持續性，但交警大隊采取該行為的時間發生在刑事立案之前，不僅如此，涉案強制檢驗血液行為的結果關系到該案是否屬于刑事案件、能否進入刑事訴訟，故其并不是公安機關刑事立案后依照刑事訴訟法明確授權實施的行為，故交警大隊主張該行為性質上屬于刑事偵查行為，于法無據。2018年11月2日黃島交警大隊對高曉強作出了《公安交通管理行政強制措施憑證》（編號3702113001241010），該憑證明確記載“……根據相關法律法規規定（依據見附頁），采取行政強制措施……檢驗血液/尿樣……”。該證據作為公安機關蓋章出具的法律憑證，明確載明被訴強制檢驗血液行為屬于行政強制措施。對酒后駕車當事人實施的強制檢驗血液行為，是公安機關判定案件性質的基礎性調查行為，不僅行為當時具有行政強制性，而且檢驗結果直接影響對當事人的最終處理。定性為行政強制措施的強制檢驗血液行為，并非公安機關在刑事立案后依照刑事訴訟法的明確授權實施的行為，應當屬于人民法院行政訴訟的受案范圍，能夠通過司法途徑予以救濟。并且，本案的指導意義還在于明確了行政機關行使權力應嚴格遵循法定程序，強制檢驗血液行為應履行《行政強制法》的程序規定，在規范和制約行政權的合法行使中，體現對相對人的程序性保障和對公平正義的維護，以踐行法制政府和依法行政的理念。一審：山東省青島市黃島區人民法院（2019）魯0211行初76號（2019年6月26日）二審：山東省青島市中級人民法院（2019）魯02行終569號（2019年10月28日）
來源：山東高院審管辦
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